近日，中國銀監會、發改委印發《關于銀行業支持重點領域重大工程建設的指導意見》，要求銀行業做好重大工程項目建設金融服務，針對政府和社會資本合作（簡稱“PPP”）項目的特點，創新金融服務，拓展重大工程建設的融資渠道和方式。至此，從2014年（又被稱為PPP元年）開始迄今，多部委分別或聯合發布多項PPP相關的指導意見、操作辦法，以支持并完善PPP模式在中國推行所需的各項規章制度。然而，PPP作為發展、完善于西方的一種公私合作方式，要想真正在中國開花結果，推動公用事業效率和質量的提升，尚面臨諸多問題和挑戰。

PPP模式源自西方，英文全稱是“Public Private Partnerships”，中文譯作公私合作模式，官方譯為政府和社會資本合作。廣義PPP是一個非常寬泛的概念，大義是指公共部門為提供公共產品或服務而與私人部門建立的各種合作關系。狹義PPP則可以理解成是在廣義基礎上為項目提供融資的一種創新方式。

中國國家發改委去年12月初發布的《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（簡稱《指導意見》）中確定了PPP模式項目的適用范圍；同時該意見將中國適用PPP項目分類成經營性項目、準經營性項目和非經營性項目三類。經營收費能夠完全覆蓋投資成本的經營性項目，和經營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的準經營性項目，采用建設-運營-移交（BOT）、建設-擁有-運營-移交（BOOT）等具體形式推進。對于缺乏“使用者付費”基礎、主要依靠“政府付費”回收投資成本的非經營性項目，采用建設—擁有—運營（BOO）、委托運營（O&M）等形式推進。根據《特許經營辦法》第三條和第五條的說明，特許經營應包括投資、建設、運營和移交（BOT，BOOT等）等幾個步驟，并獲得收益。據此推斷，特許經營類PPP主要適用于經營性項目和準經營性項目，而非經營性項目主要與外包類PPP搭配。而中國傳統上以融資為目的的建造—移交（BT）形式是不在PPP操作形式范圍之內的。